Ulaşım ve altyapı gibi büyük kamu projelerinin yapımında ülkemizde genel uygulama modeli olan “Yap-İşlet-Devret” modelinden yola çıkarak Kamu Özel İş Birliği (KÖİ) projelerini, Türkiye ve dünya uygulamalarının araştırdık.

Ülkemizde son yıllarda Avrasya Tüneli, Osmangazi Köprüsü, Yavuz Sultan Selim Köprüsü ve son olarak 1915 Çanakkale Köprüsü gibi ulaşım projeleri ve Şehir Hastaneleri projeleri hayata geçirildi. Bu projelerin yapımı için uygulanan “Yap-İşlet-Devret” modeli ve işletmesinde uygulanan araç geçiş sayılarına bağlı garantiler ise bir ihtilaf konusu haline geldi. Bunun tarafı olan siyasi söylemler vatandaşı manipüle edebiliyor. Bu noktada; büyük çaplı ulaşım ve altyapı projelerinin dünya ve Türkiye örnekleri konusunda uzman bir isim olan, Mimar Sinan Güzel Sanatlar Üniversitesi Mimarlık Bölümü Öğretim Üyesi Prof. Dr. Selin Gündeş’e sorularımızı yönelttik.

Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) Modelleri ve Kullanım Sayıları

Kamu özel işbirliği iş modeli, içerisinde dört farklı uygulamayı barındırıyor. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı’nın uygulamaya dair tanımlarında dört farklı KÖİ modeli ve Cumhuriyet tarihi boyunca kullanım sayıları aşağıdaki gibi açıklanıyor.

• Yap İşlet Devret (123)
• İşletme Hakkı Devre (111)
• Yap Kirala Devret (18)
• Yap İşlet (5)

KÖİ modeliyle gerçekleştirilen projelerin yatırım tutarlarının sektörel dağılımına bakıldığında; 2021 yılı Ağustos ayı fiyatlarıyla 27,4 Milyar ABD Doları ile karayolu sektörünün ilk sırada olduğu görülmektedir. Havaalanları ise 20,5 Milyar ABD Doları ile ikinci sıradadır. Bunu 19,8 Milyar ABD Doları ile enerji sektörü takip etmektedir. Yap-Kirala-Devret modeliyle gerçekleştirilen sağlık projeleri 11,6 Milyar ABD Doları ile dördüncü sıradadır.

İşletme hakkı devri bedellerinin sektörel dağılımına bakıldığında havaalanlarının 57,8 Milyar ABD Doları ile (KDV dâhil, 2021 yılı Ağustos ayı fiyatlarıyla) birinci sırada bulunduğu görülmektedir. Bunu 20 Milyar ABD Doları ile enerji sektörü, 2,9 Milyar ABD Doları ile limanlar ve 2,8 Milyar ABD Doları ile yat limanları takip etmektedir.

Uzman Görüşüyle Kamu Özel işbirliği (KÖİ) Projeleri

İstanbul İTÜ Mimarlık Fakültesi Kampüsünde düzenlenen 5. İnşaat Yönetimi Zirvesi’nde panel konuşmacısı olarak dinleme şansı bulduğumuz, Mimar Sinan Güzel Sanatlar Üniversitesi Öğretim Üyesi Prof. Dr. Selin Gündeş’in Türkiye ve dünyadaki bu konudaki uzmanlığına Gayrimenkul Haber olarak başvurduk.

Yap-İşlet-Devret ile daha çok anımsadığımız büyük çaplı kamu projelerinin yapım ve uygulama modelleri hakkında bilgi veren Prof. Dr. Selin Gündeş: “Uygulamada birkaç farklı model var. Ülkemizde en fazla kullanılan yöntem, ağırlıkla ulaştırma ve enerji projelerinde kullanılan Yap-İşlet-Devret modelidir.

Bundan sonra daha çok hastane projelerinin yapımında gördüğümüz Yap-Kirala-Devret modelinin kullanıldığını görüyoruz.

KÖİ modelleri içerisinde yer alan “Yap İşlet” modeli Türkiye’de çok fazla uygulanmıyor. “Yap İşlet” modelinde sahipliğin özel sektörde olması gerekiyor; bu da hukuki olarak her ülkeye uymuyor. Bazı ülkelerde bu modele benzer modeller uygulanıyor. “Yap, Sahip Ol, İşlet” (Build Own Operate –BOO) şeklinde tanımlanan uygulama bunlardan bir tanesi. Ülkelerin özelleştirmeye nasıl baktığına bağlı olarak uygulanabilen bir model.

Kamu kaynaklarının bu tür büyük çaplı projelerin hayata geçirilmesi için kısıtlı olması KÖİ modeline geçişte sıklıkla öne sürülen bir sebep. Bunun yanı sıra, özel sektörün ticari ve teknik becerilerinin kamu projelerine aktarılması yoluyla geleneksel sistemlerle gerçekleştirilmiş olan projelerde yaşanmış olan maliyet ve süre artışlarının kontrol altına alınma isteği KÖİ modelinin tercih edilmesinin diğer bir sebebi. Bu kapsamda özellikle inşaat ve işletme risklerinin özel sektöre devredilmesinin avantajları sıklıkla dile getirilmekte.” bilgisini paylaştı.

Hastane Projelerinde Uygulanan “Yap Kirala Devret” Modeli, Türkiye ve Dünya Uygulaması

Türkiye’de  son yıllarda hayata geçirilen “Şehir Hastaneleri” nin yapımında uygulanan model olarak gördüğümüz “Yap-Kirala-Devret” modeli özelinde bilgi veren Selin Gündeş: “Yurtdışında KÖİ modeli çerçevesinde hayata geçmiş bir çok hastanede, özel sektör aynı zamanda işletmeci konumunda. Projeyi yapıyor ve sağlık hizmetini de veriyor; buna karşılık devletten kira alıyor. Türkiye’de genel sağlık hizmetini devlet veriyor olduğu için firma projeyi yapıyor; devlete belirli süreliğine kiralıyor. Proje başında belirlenen işletme süresince kira geliri elde ediyor. Uluslararası konferanslarda temizlik, yemek gibi temel hizmetlerin özel sektör tarafından verildiği, ancak sağlık hizmetlerinin devlet tarafından sağlandığı bu modelin daha başarılı olduğundan bahsediliyor” yorumunda bulundu.

Fizibilite Süreci

Büyük çaplı bir yatırım projesinin yapılması için öncelikle detaylı bir şekilde fizibilite çalışmalarının yapılması gerektiğini belirten Prof. Dr. Selin Gündeş: “En başta bu projeye gerçekten ihtiyaç olup olmadığının belirlenmesi gerekiyor. Proje ihtiyacı netleştikten sonra ise, bu projenin KÖİ yolu ile mi yoksa tamamen kamu finansmanı kullanılarak geleneksel yöntemlerle mi yapılacağına karar verilmesi gerekiyor. Bunu belirlemek için kamu kesimi karşılaştırıcısı adında bir araç var. Bu tür yöntemlerle hesaplamalar yapılarak tedarik yöntemi hakkında bir karara varılması gerekiyor. Projenin özel sektör maharetiyle yapılması kararlaştırılırsa, sonraki aşamada model seçimi geliyor. Doğru bir model seçimi, hem sistemin başarılı olması, hem de kamu kaynaklarının doğru bir şekilde kullanılması açısından önemli.

Bir altyapı projesinin devlet kaynağı kullanılarak geleneksel yöntemlerle gerçekleştirilememesi durumunda KÖİ tek çözüm değil, başka yollar da var. Örneğin değer yakalama (Value Capture) olarak adlandırılan yöntem altyapı hizmetinin proje civarı ve güzergahında yaratmış olduğu ve yaratacağı değer artışlarını projenin finansmanına yönlendirmeyi amaçlıyor. Bir otoyol veya demiryolu yapımında, proje güzergâhındaki arazilerin ve gayrimenkullerin değer artışından elde edilecek vergiler bir projenin finansmanına kısmen de olsa katkıda bulunabiliyor. Tabi burada da bazı dezavantajlar olabilir. En uygun modelin belirlenmesi için fizibilite çalışmalarına daha fazla ağırlık verilmeli” bilgisini paylaştı.

Yap-İşlet-Devret Modelinin İşleyişi

Türkiye’de çok sayıda kamu projesinin uygulama modeli olan “Yap-İşlet-Devret” modelinin işlem süreçlerini aktaran Prof. Dr. Selin Gündeş:  “Yap-İşlet-Devret modeli ile ihale edilen projeler biraz karmaşık bir yapıya sahip oldukları için işlem maliyetleri yüksek oluyor. Özel sektörden birden fazla firma bir araya gelerek bir ortak girişim (proje şirketi) üzerinden ihaleye teklif veriyor. Finansman açısından genel uygulama, toplam proje maliyetlerinin %70 ila %90’ının finansal kuruluşlardan borç olarak sağlanması, kalan %10 ile %30’unun da ortak girişimi oluşturan firmalar tarafından öz sermaye olarak ortaya koyulması. Proje şirketinde yer alan firmalar, ortak girişimde sahip oldukları hisse nispetince öz sermayeye katkıda bulunuyorlar.

“Yap-İşlet-Devret” projeleri, yapılandırılmış finansman kapsamında proje finansmanı şeklinde finanse ediliyor. Kurumsal finansmanda finansal kuruluşlar tarafından şirketlerin finansal yapısı, varlıkları, yükümlülüklerine ve önceki işlerine bakılıyor; ama “Yap İşlet Devret” modelinde finansal kuruluş, sağladığı finansmanın geri ödemesini yüklenici şirket yerine projeden gelecek gelirlerden alacağı için projenin performansına bütünsel olarak bakmak gerekiyor. Ortak girişim firmalarının geçmişte yapmış oldukları işler, mali durumları ve teknik kapasiteleri ve yönetim becerilerinin yanı sıra, projenin başarı ile tamamlanması için gerekli bütün performans göstergeleri finansal kuruluşlar tarafından inceleniyor. Finansal kuruluşlar bütün bunlar için ayrı bir proje finansmanı departmanı oluşturuyor. Projenin öngörülen yapım süresinde bitirilip işletme safhasına planlanan zamanda geçilmesi, tesisin beklenilen teknik performansı göstererek projeden beklenilen kazancın sağlanabilmesi finansman kuruluşları için çok önemli. Proje finansmanı modelinde otoyol ve köprü gibi projeler için alınan kredilerin geri ödemesi, sadece projeden elde edilen gelirden yapılıyor. İşlerin ters gitmesi ve aksaklıkların oluşması durumunda finansal kuruluşlar, ortak girişimde yer alan firmaların diğer işlerinden veya faaliyetlerinden sağladığı kazanca, firma varlıklarına müdahale edemiyor. Bu sebeple, proje sürecinin başında, fizibilite aşamasında yapılan nakit akış tablosuna uygun ilerlenmesi, öngörülen sürede projenin inşaatını tamamlanması ve işletmeye geçilmesi tüm aktörler ve proje başarısı için önemli.

Yap-İşlet-Devret modelinde yüklenici firmalar aynı zamanda işletmeci konumunda bulunuyor. İşletme süresi en baştan belirleniyor ve buna göre nakit akış tabloları oluşturuluyor. Dünyada işletme süresinin projeden zaman içinde elde edilen gelirlere göre sonradan belirlendiği farklı modeller de bulunuyor.” bilgisini paylaştı.

KÖİ “Yap-İşlet-Devret” Projelerinde Ödeme Mekanizmaları

Dünyadaki otoyol ve köprü proje uygulamalarında özel sektöre farklı şekillerde ödeme yapılabiliyor. KÖİ otoyol ve köprü projelerinde Reel Ücretler, Gölge Ücretler ve Uygunluk Ödemeleri olarak üç ana başlıkta toplanabilen ödeme mekanizmaları olduğunu belirten Prof. Dr. Selin Gündeş, bu ödeme yöntemlerin tek başına kullanım örneğinin çok az olduğunu, genellikle birden fazla modelin bir arada kullanıldığı hibrit modellerin uygulama ağırlığı olduğunu belirtti.  Selin Gündeş: “Türkiye’deki otoyol projelerinin imtiyaz sürelerinin dünyadaki diğer örneklere göre daha az olduğunu görmekteyiz. Tahmin edersiniz ki uzun vadede bir takım belirsizlikler var. Proje büyüklüğüne göre 10 ile 20 yıl sonranın araç geçiş sayısını, buradan elde edilecek geliri hesaplayacaksınız ve bu oldukça problemli bir iş. Özellikle araç geçiş tahminleri tüm dünyada sorunlu olarak kabul ediliyor ve tahminler çoğunlukla yanlış çıkıyor. İyimser senaryolarla oluşturulan tahminler gerçekleşen sayılarla uyuşmadığında ise minimum trafik garantisi (MTG) kapsamında proje şirketine yapılan ödemeler yüksek oluyor.  

Projeyi yapan yüklenici firmalar öz sermaye ve finansal kuruluşlardan elde edilen kredi ile projenin hazırlık, tasarım ve inşaat maliyetlerini karşılıyor. Operasyonel aşama, yani işletme aşamasına gelindiğinde otoyoldan gelecek gelirlerin finansman maliyetlerini, işletme maliyetlerini ve bakım-onarım giderlerini karşılaması ve bunun yanı sıra özel sektör ortaklarına bir kar sağlaması gerekiyor. Türkiye’de uygulanan model minimum trafik garantileri ile birlikte tasarlanmış bir “Reel Ücretler” modeli. Saf reel ücret modelinde proje şirketi sadece geçen araçlardan tahsil edilen ödemelerden gelir elde ediyor. Eskiden İngiltere’de uygulanmış bir model olan reel ücretler modeli ilk başvurulan modellerden biri. Tahmin edersiniz ki saf reel ücretler modeli her projede başarılı olmuyor; çok nadir olarak sadece geçen araçlardan elde edilecek gelirler proje şirketinin işletme aşamasındaki masraflarını karşılayıp bir de üstüne kar getirebiliyor. Yapılan yol veya köprüye insanların alışması, daha sık kullanması yıllar alıyor. Özellikle bu yapılan projeye alternatif olarak kullanılabilecek bir yol veya bir başka köprü varsa geçişler çok az oluyor, insanlar daha düşük maliyetli alternatifleri tercih edebiliyor. Alternatif rotaların bulunması gibi talebin az olacağını işaret eden faktörler bir araya geldiğinde de proje şirketi gerekli finansmanı bulmakta zorlanıyor. Dolayısıyla, devletler projeleri özel sektör için daha çekici bir hale getirebilmek amacıyla trafik garantileri veriyor. Devletler bunu vermek zorunda kalıyor; aksi takdirde özel sektör hiçbir şekilde projeye teklif vermiyor. Aslında bu noktada başa dönülüp KÖİ modelinin bu tipte bir proje için gerçekten uygun olup olmadığının değerlendirilmesi gerekiyor.

Gölge ücret modelinde devlet özel sektöre otoyoldan geçen araç sayısı ve kullanım miktarı nispetince ödeme yapıyor. Gölge ücretler modeli bir bant mekanizması ile birlikte uygulanıyor. Bant mekanizmasında araç geçişi az olduğunda, geçiş ücreti yüksek; araç geçişi yüksek olduğunda ise geçiş ücreti düşük uygulanıyor. Bu şekilde trafik ve gelir riskleri özel sektör ve kamu sektörü arasında daha dengeli bir şekilde dağıtılmaya çalışılıyor.

Bir diğer yöntem olan Uygunluk Ödemeleri,  ödeme modelleri içerisinde devlet ödemeli model kapsamında bir model. “Uygunluk Ödemeleri” bir otoyol veya köprünün kullanıma uygun olduğu sürece, devletin özel sektöre verilen hizmet karşılığı olarak bir kira gibi ödeme yapmasına dayanan bir uygulama. Şirket finansmanı buluyor, inşaatı yapıyor, işletmeye başlıyor ve devletten buna karşılık uzun bir süreye dayanan kira geliri elde ediyor. Yani otoyol, sözleşmede belirlenen koşul ve performans seviyesinde hizmet verebildiği sürece proje şirketine düzenli olarak ödemeler yapılmakta.”

“Farklı özelliklerde projeler için elimizde bir çok farklı araç bulunmalı”

Prof. Dr. Selin Gündeş: “Talep bazlı KÖİ projelerinin hiç bir şekilde şoklara dayanıklı olmadığını, pandemi döneminde hep birlikte gördük. Sokağa çıkan, yolu veya köprüyü kullanan insan yok. Reel ücret ile planlanan bir projede kullanıma dayalı kazanç olmadı. Minimum trafik garantisi verilen projelerde de otoyolu kimse kullanmadığı halde ödeme yapılmak durumunda kalındı. Talep bazlı, yolcu geçişli projelerde dünyanın tamamında bu şoklar yaşandı.

Literatüre ve gerçekleştirilen projelere baktığımda, altyapı projelerinde KÖİ modelini kullanan gelişmiş veya gelişmekte olan ülkelerin tamamında modellerin zaman içinde evrimleştiğini gördüm. Ülkeler kullanılan bir modelde yaşanan sorunlar karşısında hep yeni bir arayışa giriyor ve kullandıkları bir sonraki modelde bu sorunu aşmaya çalışıyorlar. Yani genelde statik tek bir model benimsenmiyor ve yıllar geçtikçe uygulanan modeller evrimleşiyor veya tamamen yenilikçi modeller kullanılmaya başlanıyor. Bunun yanı sıra, belirli bir dönemde gerçekleştirilecek farklı özelliklerde projeler için de, farklı ödeme mekanizmaları benimseniyor. Örneğin talebin az olması beklenen projelerle, talebin yüksek olması beklenilen projelerde aynı ödeme mekanizmaları uygulanmıyor.

Önümüzdeki örnekler ve yaşananlar, bir ülkede, her projede ve her zaman diliminde uygulanacak tek bir modelin seçilmesinin ne kadar doğru olduğunun sorgulanması gerektiğini gösteriyor. Bu kapsamda, ülke, proje ve talep koşullarına uygun modellerin tespit edilmesi, gerekirse üretilmesi ve bunların uygulanabilmesi için çalışmalar yapılması büyük önem arz etmekte.” bilgisini paylaştı.

“Ekonomik Sistemi Destekleyen Bütün Projeler, Altyapı projeleridir”

“Altyapı” kelimesi, bende, kanalizasyon ve atık su işlerinin ile sınırlı bir tanıma karşılık gelirken, yukarıda bahsettiğimiz bütün ulaşım, enerji ve endüstri projelerinin de altyapı tanımı içerisinde olduğunu Prof. Dr. Selin Gündeş’ten öğrenmiş oldum. Altyapı projeleri hakkında bilgi veren Selin Gündeş: “Otoyol, liman ve köprü gibi projeleri biz kendi özelinde ele alıyor ve isimlendiriyor olsak da, bunlar aslında birer altyapı projesidir. Altyapı; otoyollar, limanlar, enerji projeleri; kısacası bir ekonominin işleyişi için gerekli olan fiziksel yapıların hepsi altyapı projesi kapsamındadır.

Yapılan tahminler dünyanın 2040 yılına kadar, yıllık ortalama 3.2 trilyon Dolar altyapı yatırım ihtiyacına sahip olduğunu gösteriyor. Türkiye için ise toplamda 94 milyar Dolar bir altyapı yatırım ihtiyacı öngörülüyor. Yapılan bu gelecek altyapı ihtiyaç tahminleri, beklenilen büyüme rakamları gerçekleştiğinde ve çok önemli değişiklikler olmadığı takdirde gerçekleşmesi öngörülen harcamaları içeriyor. Ekonomik büyümenin beklenilenden yüksek olması durumunda bu ihtiyaç çok daha büyük olacaktır. Dünyada geçmiş 18 yıla bakıldığında yıllık ortalama 2 trilyon dolar olan altyapı harcaması yapılmış. Bu da önümüzdeki yıllarda altyapı harcamalarının geçmişe göre % 60 civarında artması gerektiğini ortaya çıkarıyor.” 

Geçiş Garantisine Gelen İtirazlar ve Ulaştırma ve Altyapı Bakanının Cevabı

1915 Çanakkale Köprüsünün açılışı ve faaliyete geçmesi ile birlikte tekrar alevlenen, sayı garantileri ile yüklenici firmaya ödenen tutarlar, bir tv programında Ulaştırma ve Altyapı Bakanı Adil Karaismailoğlu’na soruldu. 6 bin geçişe karşı 45 bin minimum trafik garantisi verilmesi sorusunu cevaplayan Adil Karaismailoğlu; bugün için sayıların bu şekilde olmasının insanları yanıltmaması gerektiğini, 4 yıl sonra minimum trafik garantisi üstünde geçişlerin sağlanması ile birlikte devletinde buradan kazanç elde edeceğini özellikle belirtti. Buradan anlıyoruz ki; 1915 Çanakkale Köprüsünde, alt ve üst limitlerin önceden belirlendiği paylaşımlı bir model tercih edilmiş. Prof. Dr. Selin Gündeş’in de dünya örneklerinden aktardığı üzere görüyoruz ki, Yap-İşlet-Devret modeli ve varyasyonları, eskiden bu yana gelişmiş ülkelerde de uygulanan bir model.